Проблемы государственного управления федеральной собственностью

Рубрика:  

Проблемы государственного управления федеральной собственностью в акционерных обществах со смешанным капиталом.

Более двадцати лет из обломков развитого социализма в России строится новый архитектурный комплекс. Светлый и справедливый, как утверждает Конституция Российской Федерации. И не только строится, но и перестраивается постоянно. Эпохи перемен, которые так не любил Конфуций, стали уже привычными для пяти поколений россиян.

Из бесчисленного множества проблем, рожденных этими бесчисленными переменами, выделим одну - участие государства в деятельности акционерных обществ.

В конце прошлого века первый наш Российский Президент опрометчиво дал знак - уносите сколько можете. И понеслось на пределе грузоподъемности. На базе унитарных и иных госпредприятий возникло торопливо множество акционерных обществ.

Время было тревожное - Верховный Совет бузит, шахтеры стучат касками по рельсам. А могут - и по головам. Да и красные близко. Пахло грозой и надо торопиться. Расхватать казну - не кошелек подрезать. Поручили Чубайсу. Запахло серой.

3 июля 1991 года Гарант Конституции подписал Указ и возник Закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации". Через полгода - новый Указ, утвердивший Программу приватизации на 1992 год. В январе 1992 года еще один - об ускорении приватизации. Получив вожделенный пакет полномочий, Госкомимущество под председательством А. Чубайса объявило переход к рыночной экономике или еще красивей и непонятней - "Институциональные преобразования". В этом месте следует пояснить - институциональные преобразования в России создали частный сектор в экономике страны, для обслуживания которого потребовалась кардинальная реконструкция системы государственного управления и новые рыночные институты. А это годы напряженной последовательной и глубоко продуманной политики.

В Японии, к примеру, приватизация проходила эволюционно - за 10 лет, в Западной Европе - за 15. Подготовительный этап предусматривал разукрупнение монопольных структур, создание эффективного механизма ценообразования, позволяющего оценить стоимость объектов приватизации, создать конкурентную среду, разработать особый порядок приватизации стратегических отраслей - природные ресурсы, энергетика, транспорт, оборона. И пр., и пр., и пр..

Можно ли за один год десятки тысяч заводов, фабрик, комбинатов, составляющих единый хозяйственный комплекс триллионной стоимостью, отдать новым собственникам?

Можно ли, не подготовив коренную трансформацию форм собственности, выбросить на рынок государственную казну? Оказалось можно. И выбросили, назвав это переходом к рыночной экономике. Правда, рынка не получилось. И даже базара. Так, толкучка, где у новых хозяев нет ни денег, ни опыта управления своей собственностью.

Все, что производит природа, - нефть, газ, рыба и лес - отдали близким людям. Потом их назовут олигархами. Вторая очередь - заводы, транспорт и прочее - досталась красным директорам и криминалу. Впоследствии этот второй эшелон хозяев распределился на две категории. Не сумевшие сохранить основной профиль предприятий превратились в арендодателей. Мы и сегодня ходим в торговые комплексы, размещенные в цехах бывших заводов и фабрик. И это уже не вернуть. Поэтому исследовательский интерес представляет вторая категория - сохранившие основной производственный профиль и потенциал акционерные общества с государственным участием.

Первая попытка навести порядок на приватизационной толкучке произошла в 1999 году. Постановлением Правительства № 1024 от 09.09.1999 г. была утверждена Концепция управления государственным имуществом и приватизация в Российской Федерации. Из приведенной в ней статистики следовало, что Российская Федерация являлась акционером в 2500 компаниях с долей, превышающей 25%. В третьем разделе Концепции была предпринята попытка оценить состояние управления государственными акциями в смешанных АО. Оценку начали с дивидендов. В масштабе цен 1998 года дивиденды по федеральному пакету акций составили: 1995 г. - 115 млн. рублей, 1996 г. - 118 млн. рублей, 1997 г. - 270 млн. рублей, 1998 г. - 574,6 млн. рублей.

С одной стороны - буйный рост дивидендов, с другой - их мизерность, микроскопичность по отношению к огромным активам, переданным государством акционерным обществам. Понимая экономическую абсурдность такого положения дел, Правительство запланировало рост дивидендов в следующих объемах: 1998 г. - 1,35 млрд. рублей, 1999 г. - 1,5 млрд. рублей, 2000 г. - 2,4 млрд. рублей
Но и эти суммы, ожидаемые от всех АО России, иначе, как нанодивидендами, не назовешь. В качестве сравнения - один километр автодороги в Москве стоит 1,6 млрд. рублей. Значит, на все дивиденды, планируемые в 2000 году, можно построить полтора километра московской автострады.

Убогость дивидендных показателей в 2000 году свидетельствует об отсутствии дивидендной политики государства. Следует отметить, что и Концепция 1024 не поставила задач по ее разработке. Именно по этой причине Счетная палата в 2004 году дала заключение - дивидендная политика в государстве отсутствует.

Достаточно критично оценена работа госпредставителей, входящих в органы управления АО со смешанным капиталом. При этом, авторы Концепции указали причины низкой эффективности их работы:

- Уровень профессиональной подготовки госпредставителей не позволяет им грамотно управлять госпакетами акций. Нет системы отбора, подготовки и оценки управляющих.

- Система постановки задач перед госуполномоченными отсутствует. С одной стороны, этим обусловлен хаотичный порядок управления госпакетами акций, с другой - безответственность госуполномоченных за низкие результаты и негативные последствия своей работы.

- Привлечение профессиональных менеджеров к управлению госпакетами акций носит единичный характер. В связи с этим, в Концепции выделен приоритет привлечения в качестве доверительных управляющих специализированные компании, имеющие аттестованных специалистов, управленческий опыт, безупречную деловую репутацию и предоставляющие надежное обеспечение своих обязательств в сфере управления.

В Концепции выделены и другие проблемы, для преодоления которых сформированы приоритеты в области совершенствования механизма управления госпакетами акций и контроля за финансово-хозяйственной деятельностью смешанных АО:

-Увеличение неналоговых бюджетных поступлений от АО, функционирующих в высокодоходных отраслях.

- Привлечение инвестиций.

- Вытеснение неэффективных собственников путем купли-продажи акций.

- Совершенствование правовой базы, регулирующей управление акциями, находящимися в федеральной собственности. (С этой целью авторы Концепции поставили задачу разработать пять нормативных актов). - Повышение качества контроля эффективности управления государственными пакетами акций. Реализуя этот тезис, постановлением Правительства № 23 от 11 января 2000 года введено "Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности".

В целом, приоритеты, сформулированные в Концепции 1999 года, составили целостный комплекс мер, позволяющий усовершенствовать механизм управления федеральными пакетами акций и создать систему контроля за ФХД АО смешанной формы собственности. Однако, этого не случилось.

Вторая попытка оценить эффективность государственного управления и контроля в этой области была проведена в ноябре 2012 года, когда Минэкономразвития рассмотрело проект Концепции управления федеральным имуществом на период до 2018 года.

Зовущий в счастливое завтра документ оценил стартовую площадку - текущее состояние дел в сфере управления федеральным имуществом с 1999 по 2012 годы. То есть, за период действия предыдущей Концепции.

Подводя тринадцатилетние итоги управления имуществом России, авторы старательно избегали статистических показателей - "... продолжался процесс оптимизации состава и структуры федерального имущества ... созданы необходимые условия ... для оптимизации механизмов управления ... для повышения ответственности ... для совершенствования механизмов государственного контроля..." и т.д... М.С. Горбачев, в свое время, также многозначительно комментировал динамику событий. Правда был, при этом, более краток - "... процесс пошел, товарищи!" В те годы нам было неясно, в какую сторону пошел процесс. Как оказалось, не туда.

Упомянутые исторические параллели не должны восприниматься как критика Концепции. Там все правильно и красиво. Однако только сравнительная статистика позволяет найти ответы на ключевые вопросы: куда пошел процесс и с какой скоростью? И не пошел ли он на хорошо известный в России ориентир?

Так вот, статистических данных по ключевым показателям эффективности АО с госучастием Концепция 2012 года не содержала. Почему? Наиболее вероятным ответом на этот вопрос представляется нежелание публиковать печальную статистику. Вместо нее авторы смело заявили - "... Созданная нормативно-правовая база позволила решить большинство первоочередных задач, определенных в Концепции 1024." Однако, по мнению специалистов, тринадцатилетний период между Концепциями не содержит практически значимых результатов. Если не считать результатами издание Указов, Постановлений, указаний и положений, которые практически не исполняются. В качестве доказательства приведем ряд системных проблем, так и не преодоленных за период 1999-2012 гг. Причем, в редакции авторов Концепции:

- двойственность и противоречивость положения государства как регулятора и акционера АО с госучастием;

- отсутствие однозначно определенных целей управления федеральным имуществом и полноты учета объектов федерального имущества;

- недостаточная эффективность управления федеральным имуществом, приводящая к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления;

- низкий уровень корпоративного управления компаний с государственным участием, включая низкий уровень защиты прав миноритарных акционеров и недостаточный объем прав по доступу к информации;

- недостаточная мотивация и ответственность всех участников процесса управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием;

- формальный контроль эффективности использования федерального имущества и хода реализации декларируемых целей и задач;

- низкая техническая обеспеченность взаимодействия участников управления, приводящей к ограничению доступности государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом, а также открытости информации о целях, задачах и результатах управления федеральным имуществом.

Следует отметить, что разработчики Концепции 1024 тринадцать лет назад также указывали на низкую эффективность государственного контроля и управления АО со смешанным капиталом. Правда, круг системных проблем был более узким. Из этого можно заключить, что профессиональный уровень разработчиков Концепций несколько повысился. Системные проблемы остались нерешенными, зато более полно сформулированы. А это, безусловно, поможет новому поколению чиновников создать более изящную нормативно-правовую базу по имитации напряженной работы в сфере управления и контроля за ФХД наших акционерных обществ.

Теперь несколько слов об этой самой нормативной базе. Кроме ФЗ "О приватизации" и ФЗ "Об акционерных обществах" механизм управления и контроля за ФХД этих обществ установлен и расписан в 29 федеральных законах и правительственных постановлениях. Приказов, положений, методик и инструкций вообще не сосчитать.

Число ведомств в этой оркестровой яме тоже велико. Минэкономразвития со своим ФАУГИ, Минфин, Минюст, Казначейство, Счетная палата с Генпрокуратурой и РСПП. Причем, Правительство в какофоническом шуме от функций дирижера явно уклоняется. Просто у него самый большой барабан, по которому оно несмело карябает дирижерской палочкой. (Проект Концепции управления федеральным имуществом на период до 2018 года рассмотрен Коллегией Минэкономразвития РФ в ноябре 2012 года, но почему-то до н.в. законом не стал.)
Аморфная нормативная база определяет аморфные механизмы госуправления и контроля за деятельностью этих акционерных обществ.
Механизмы не работают. Зато работает механизм имитации этой работы. Чиновники по всей управленческой вертикали зажигают лампочки, а также издают звуки, напоминающие гул энергично работающих механизмов.

Неэффективность управления, имеющая системный характер, обуславливает ряд системных проблем, не преодоленных за весь период меж двух Концепций управления федеральным имуществом (1999 - 2012гг.)

По состоянию на 2012 год реестр федерального имущества содержит данные о 2596 АО, акции которых находятся в федеральной собственности. 97 таких обществ зарегистрированы в Дальневосточном федеральном округе, 23 - на территории Хабаровского края, 19 - в Приморском крае. По мнению статистики, 1798 из них ведут стабильную финансово-хозяйственную деятельность (69%). Остальные 798 акционерных обществ (31%) находятся в состоянии банкротства, стадии ликвидации или в процедуре реорганизации. Они-то и должны вызывать госозабоченность низким уровнем менеджмента и высоким уровнем нарушения акционерных прав. Как оказалось, основная часть этих проблемных хозяйствующих субъектов имеет в своем распоряжении госпакеты акций в диапазоне 25-50%.

В качестве иллюстрации этой печальной статистики препарируем одну из акционерных лягушек - ОАО "Амур-Порт". ОАО "Амур-Порт", образованное в процессе приватизации госпредприятия "Комсомольский-на-Амуре Речной порт" в 1993 году, имеет госпакет акций в объеме 25,5%.

В 2004-2005 годах крупнейший транспортный узел с миллиардным активом вогнали в процедуру конкурсного производства, инициатором которого выступило «десятирублевое» ООО "Контакт", купившее право требования в объеме 300 тыс. рублей.

Юридическая оценка всей последующей финансово-хозяйственной деятельности арбитражных управляющих ОАО "Амур-Порт" установила факты преднамеренного банкротства и неправомерных действий при банкротстве, предусмотренных статьями 195 и 196 УК РФ.

За весь период конкурсного производства (2005-2012гг) из имущественного комплекса ОАО "Амур-Порт" были неправомерно выведены транспортные средства, плавкраны и другое имущество стоимостью более 500 млн. рублей. Денежные средства от аренды причалов, складов и подъездных путей присваивались арендаторами с согласия исполнительных органов Общества. Объекты недвижимости, являющиеся федеральной собственностью, неоднократно становились предметом криминальных посягательств.

С учетом того, что 25,5% акций Общества принадлежит государству, а основные объекты недвижимости являются федеральной собственностью, ущерб, причиненный государственным интересам, составляет сотни миллионов рублей и квалифицируется как особо крупный. Государство при этом является потерпевшим в качестве акционера, собственника объектов недвижимости и налогополучателя. Помимо ущемления акционерных и имущественных прав, интересы государства остаются беззащитными в области транспортной безопасности, так как немощный транспортный узел не способен выполнить даже первичные требования Федерального закона "О транспортной безопасности" и других нормативных актов, направленных на защиту транспортной инфраструктуры от угроз незаконного вмешательства.

За восемь лет криминального разгула претенденты на имущественные и акционерные права государства вступали в различные союзы, меняли союзников, дружили, а потом воевали и постоянно ябедничали друг на друга в различные правоохранительные органы. При этом, каждая из воющих сторон пыталась втиснуть себя в тесную для нее шкурку обижаемого ягненка и присвоить себе права потерпевшего, предусмотренные ст. 42 УПК РФ. И до сих пор эти "ягнята", лязгая абордажными крючьями, кружат по территории порта в боевом танце.
В общей сложности, органы рассмотрели 108 заявлений, возбудили 17 уголовных дел, а в двух случаях довели материалы до обвинительных судебных решений (Пак, Богомолов). Можно ли назвать торжеством правосудия эти всхлипы российской Фемиды? По нашему мнению, такая история болезни является характерной для большинства неблагополучных акционерных обществ с госучастием.

Типовые составы преступлений: мошенничество, фальсификация доказательств, различные формы хищений. Типовые субъекты преступлений: конкурсные управляющие, директоры и приближенные к ним коммерсанты. И ни одного чиновника, представляющего интересы государства в этом Обществе. При том, что для защиты госинтересов чиновник наделен достаточно большими полномочиями, которыми, как оказалось, может распорядиться по- разному:

- вариант "А" - применить полномочия в пользу государства;

- вариант "Б" - не применить их. Просто так. Бескорыстно;

- вариант "В" - применить их в свою пользу. Не бескорыстно;

- вариант "Г" - в свою пользу не применить их. Не бескорыстно.

Мы не знаем, какие варианты применяли чиновники Росимущества, управляя госпакетом акций в АО "Амур-Порт". Достоверно известно лишь то, что вариант "А" за период 2004-2013 не применялся ни разу. Достоверно и то, что денежное содержание этим "ответственным" лицам выплачивалось ежемесячно. И немалое. Пирамида письменных столов в одном только Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом в разы круче пирамиды Хеопса. За каким из столов сидит "главное безответственное лицо"? Как найти разорванное звено в цепи "Закон и его исполнение"?

Экономическая теория, построенная на методах познания экономики, предлагает два уровня исследования: макро и микроэкономический. Изберем уровень "микро". ОАО "Амур-Порт", как объект экономического исследования, по своим масштабам вполне соответствует микроуровню. Особенно после многих лет мародерства. А разнообразие нарушений акционерных прав превращает этот объект государственного "управления" в хорошо иллюстрированный «атлас грехов». И грехи эти носят системный характер. А из этого следует, что ОАО "Амур-Порт" не исключение, а правило. Норма.

Но если мы хотим создавать новую экономику, а не разворовывать остатки старой, нормой должно быть исполнение законов, а не пренебрежение к ним. Как добиться такого счастья?

Некоторые соображения по этому вопросу будут изложены в следующей статье.

 

 Александр Супрун, руководитель Агентства экономической безопасности "Кронверс"

при участии Центра по изучению организованной преступности и коррупции  Юридической школы Дальневосточного федерального университета